مشارکت نهادی نظام‌های بهره‌برداری کشاورزی زمینه‌ساز جهش تولید

به گزارش خبرگزاری مهر، حسین شیرزاد، تحلیلگر مسائل توسعه‌ای کشاورزی در یادداشتی در خصوص تحقق شعار «جهش تولید با مشارکت مردم» به طور اختصاصی برای مهر نوشت؛

جامعه کشاورزی ایران طی ۵۰ سال اخیر تحولات بسیاری را تجربه کرده است. این تحولات تا کنون، دامنه وسیعی از تغییرات در اقتصاد کشاورزی و اجتماع روستایی ایران را در برگرفته است که به واسطه آن اجتماع روستایی ایران از یک اجتماع دهقانی پیشا سرمایه داری به یک جامعه کشاورزی پیچیده با نظام‌های تولید متنوع و گرو داران متکثر، تغییر ماهیت داده است. برخی از این نظام‌های تولید و بهره برداری یادگار دوران کهن، برخی نماد و سمبل کشاورزی مدرن و تعدادی نشانه همزیستی و اتصال اشکال کهن تولید با نظام‌های بهره برداری مدرن است، به طوری که هر یک از آنها به دلیل ساختار نظامات بهره برداری متفاوتشان به گونه‌ای خاص از مناسبات فضایی و عوامل تولید بهره برداری کرده و متناسب با آن از «الگوهای کشتمانی» متفاوتی برخوردارند. همگام با این نظام‌های تولید متنوع، در سطح اجتماع روستایی ایران تکامل فرهنگ‌ها. ارزش‌ها، هنجارها و به تبع آن اشکال متفاوت مدیریت منابع تولید پراکنده است که فشارهای متفاوتی را بر منابع و سرمایه‌های طبیعی، انسان ساخت و اجتماعی وارد می‌کند. در واقع، امکانات و منابع توسعه‌ای در بستر تولید کشاورزی ایران به صور متفاوت در حال بهره برداری است؛ اما طی سه دهه اخیر با رخ نمودن تدریجی و همه جانبه تنش‌های آبی و پدیده تغییر اقلیم در خاور میانه، کاهش میزان سرمایه گذاری، شتاب استهلاک و رشد منفی در حوزه کشاورزی، مسئله امنیت غذایی و مدیریت یکپارچه منابع آبی-خاکی به مثابه مهمترین عنصر تولید در بخش کشاورزی ایران از عرصه خصوصی و محفل‌های تخصصی خارج شده و به دلیل مسئله غذا و امنیت غذایی امروز به یک مطالبه در حوزه عمومی مبدل شده است.

مدیریت منابع با مشارکت مردمی

کمتر از یک دهه می‌گذرد که متوجه شدیم «مدیریت یکپارچه منابع آبی-خاکی» برای اجرایی شدن، خود نیازمند زمینه و بستر مهم‌تری است به نام نظام «حکمرانی منابع پایه کشاورزی» که هنوز تکلیف خود را با آن روشن نکرده‌ایم. هنوز درگیر دوگانه (دولتی مقررات محور–خصوصی بازار محور) یا دایکاتومی (regulation – privatization) هستیم، در حالی که می‌دانیم که تجارب زیادی از عقیم ماندن مقررات، قواعد و تنظیمات کنترلی دولتی و همچنین تجارب عدیده ای از شکست‌های بازاری اتفاق افتاده و به راه حل سومی که همانا توجه به مردمی سازی، توسعه نهادهای بخش خصوصی و تشکل‌های اصیل و پرسابقه در حیات کشاورزی کشور است، کمتر می‌اندیشیم. همچنین اینکه در کشاورزی کشورهای توسعه یافته، کنترل ذی‌نفعان و ذی‌مدخلان صرفاً از طریق اعمال مستقیم قوانین دولتی محقق نشده و موضوع کنترل فعالان کشاورزی، ماهیتی غیرمتمرکز گرفته؛ بنابراین پایداری حکمرانی کشاورزی و حتی حصول به موفقیت‌ها در جهش تولید با استفاده از نیروهای اجتماعی بخش به جای «حکمرانی متمرکز دولتی» دوام داشته و مبتنی بر نوعی «قانون نرم» است که علاوه بر قوانین رسمی، موارد متعددی همچون ارزش‌های صنفی، خرده فرهنگ دهقانی، استانداردهای عرفی، چارچوب‌های قراردادی، مفاهمه در سنت‌های تاریخی، هنجارهای اجتماعی بهره برداران و به طور کلی هر چیزی که برای شکل دهی و جهت دهی به «رفتار گرو داران» در رونق اقتصاد کشاورزی کاربرد دارد را شامل می‌شود. بنابراین جامعه کشاورزی مرکب از شبکه‌ای مشتمل بر بهره برداران، تجار، تأمین کنندگان مالی و فعالان صنعت غذا (تکمیلی، تبدیلی، فرآوری و انبارش)، فعالان حمل و نقل تخصصی و توزیع کنندگان است که با تغییر شیوه مداخله دولت در اقتصاد کشاورزی از «تصدیگری به تنظیم‌گری»، اعمال نظر تنظیم گر در قالب مکانیسم‌های پیچیده‌ای همچون تفاهم نامه‌ها، قراردادها، صورتجلسات تعهدآور، شروط ضمن قراردادها، انجام ارزیابی‌ها، اعطای گواهینامه، خودتنظیم گری های داوطلبانه یا اجباری، راهنماها و فرآیندهای اجرایی استاندارد، ایجاد هنجارهای غالب اجتماعی و نیز استفاده از ابزارهای فرهنگی و رسانه‌ای جهت تعیین چارچوب منافع عمومی در کنار هم مجموعه پیچیده‌ای از جایگزین‌ها ابزارهای مکمل و انعطاف پذیرتر را خارج از بوروکراسی حاکم در اختیار قرار می‌دهد که لزوماً محدود به قوانین و مقررات رسمی ابلاغ شده از ناحیه منابع اقتدار سیاسی نیست. البته حکمرانی مبتنی بر تنظیم گری کاملاً متعهد به چارچوب مقررات زدایی و کاهش حضور سلسله مراتبی دولت است به طوری که در برخی از زیر بخش‌های کشاورزی پس از تأسیس نهاد تنظیم گر، وظایف وزارتخانه تدریجاً به این نهاد واگذار می‌شود تا به واسطه غلیان حضور بخش خصوصی در امورات رونق تولید پدیدار شود.

پیش‌نیازهای مشارکت در جهش تولید

پیش نیاز هرگونه مشارکتی در جهش تولید، وجود زمینه‌های قانونی، حقوقی، تاریخی، اجتماعی و اقتصادی مشارکت در محیط اجتماعی-تولیدی و فراهم سازی شرایط مناسب ذهنی و عینی برای ظهور توانایی‌های نظری و عملی ذی نفعان و ذی مدخلان جامعه کشاورزی است؛ زیرا گذار از یک جامعه کشاورزی سنت گرا به یک جامعه کشاورزی پیشرفته، ضرورت حرکت از تمرکز قدرت به توزیع قدرت، نیازمند یک گفت‌وگوی ملی با بهره بردارن، ظرفیت سازی، تسهیم قدرت بین دولت و تشکل‌ها، توانایی متقابل برای اجماع‌سازی و اعتمادسازی طرفین است. چون ما وارث یک «سنت تاریخی غیرمشارکتی» هزاره‌ای نیز هستیم.

بروکراسی حکومت‌های به یادگار مانده از وضعیت شبه استعماری دوران قاجاری مستمرا باز تولید شده و حتی به شیوه مدرن تری در دولت‌های ۱۰۰ سال اخیر خود را نشان داده‌اند. اصولاً، دولت محوری(statism) خاورمیانه‌ای، به جدیت نامشارکتی عمل می‌کند. در دوران جدید هم، تفوق جهان بینی مهندسی که دولت گراست، پس به دنبال مشارکت عمومی نیست.

عملگرایی و اراده گرایی نظام بوروکراسی دولت که در برنامه‌های «عمرانی – توسعه»، موسوم به توسعه سازه‌های بتنی و سدسازی و شبکه‌های آبیاری خلاصه شده و در ساختارهای نامشارکت جوی حاکم بر برنامه ریزی تجلی می‌یافت، بزرگترین سد راه مشارکت اقشار مختلف مردم در کشاورزی کشور است. بسیاری از شرکت‌های اقماری ذیل وزارت جهاد کشاورزی را باید طی یک فرایند زمانمند از طریق فرابورس و بورس به تشکل‌های اهلیت دار و بخش خصوص اصیل و پاسخگوی حوزه کشاورزی واگذار کنیم. این شرکت‌ها عمدتاً زیان ده بوده و کارکردهای اساسنامه‌ای خود را از دست داده‌اند. بنابراین در گام دوم انقلاب باید پارادایم نوینی را در حکمرانی بخش کشاورزی ایران از طریق نهادسازی و سیستم تنظیم گری غیردولتی با ترسیم چشم اندازهای امیدبخش دنبال کرد.

نظام‌های مدنی کمک کننده تحقق اهداف

انقلابات دیجیتالی، یکپارچگی بازارها و جهانی‏‌سازی، جغرافیای جدیدی را برای حکمرانی تولید کرده است و ما شاهد اشکال جدیدی از تسهیم قدرت‌های سازمان‏‌یافته محلی، هولدینگ ها و شرکت‌های بزرگ سهامی، نهادهای بخش خصوصی، تشکل‌های صنفی و…. زیر پوست دولت‌های موجود هستیم. نهادسازی در کشاورزی کشور بستر مناسبی برای پیگیری انواع سیاست‌های آموزشی، آگاهی بخشی، ترویجی، تشویقی و تنبیهی برای مدیریت و استفاده بهینه از منابع پایه کشاورزی کشور با تأکید بر مشارکت تمام گروه‌های ذی نفع و کشاورزی کشور در جهت مصرف عاقلانه، بهینه خاک و بازیافت آب به شمار رفته و دولت می‌تواند با واگذاری تصدی فعالیت‌های غیر حاکمیتی به نظامات صنفی کشاورزی، از جمله مدیریت امور آب و اجتناب از تصدی‌های غیر ضروری، به‌طور طبیعی به ارتقا مقبولیت اجتماعی طرح‌های پیشنهادی بپردازد و بیش از هر زمان دیگر مشارکت و حضور مستقیم کشاورزان در بهره‌برداری، تصمیم‌گیری، مدیریت، طراحی و ارزشیابی برنامه‌های مرتبط با کشاورزی را دنبال کند. بدون ایجاد نهادهای مدنی تنظیم‌گر در بخش کشاورزی، برنامه اقتصادی سامان‌یافته‌ای در بخش کشاورزی از طریق اجرای الگوی کشت، مناسبات تنظیم بازاری، تعیین قیمت تمام شده زنجیره محصولات، سیاست‌های مالیاتی، بیمه و تأمین اجتماعی، واگذاری شرکت‌های دولتی بخش کشاورزی، مانع زدایی ها، حل مسائل مربوط به نهاده‌های کشاورزی و حل مشکل تخصیص آب و فرسایش خاک در فضای بحرانی نخواهیم داشت.

تنظیم گری نوعی تسهیم قدرت بین دولت و نهادهای گوناگونی همچون اصناف کشاورزی، اتحادیه‌های تعاون روستایی، تعاونی‌های تخصصی، سازمان‌های مردم نهاد، فعالان صنایع غذایی و حتی بانک‌ها و مؤسسات اعتباری، مؤسسات اعتبارسنجی و بیمه‌ها هستند. این امر مبین پیچیدگی روزافزون حوزه‌های سیاستی در بخش کشاورزی و عدم توانایی فنی وزارت جهاد کشاورزی برای ورود به حوزه‌هایی است که از لحاظ موضوع چند بعدی و پیچیده هستند و توانایی تخصصی لازم برای حل مسئله به تنهایی در وزارتخانه موجود نیست؛ زیرا با درگیر شدن گروه‌های حرفه‌ای و تخصصی در سازوکار تنظیم گری جهش تولید، زمینه برای اثرگذاری بیشتر این گروه‌ها فراهم می‌شود و موجب ارتقای اعتبار تخصصی و مشروعیت نظام حکمرانی، توحید مساعی و افزایش همگرایی اجتماعی می‌شود.

تغییر جهت از چارچوب‌های متعارف «نظریه نوسازی و انقلاب سبز» و حرکت در جهت سپهر جلب مشارکت و پذیرش وانهادن تصدی‌های غیر ضروری، رعایت اصل عدم تمرکز حداقلی و سیاست‌گذاری منطقه‌ای با واگذاری برخی از اختیارات و فعالیت‌های اجرایی دستگاه‌های دولتی به نهادهای مردمی و غیردولتی و تشویق مشارکت مردم و جلب و جذب سرمایه‌های مردمی راهکار کلیدی جهش تولید کشاورزی محسوب می‌شود.

حرکت از مشارکت به سوی شراکت

اجماع نخبگانی بر این امر تاکید دارند که دولت و مردم شرکایی هستند که با یکدیگر تقسیم کار می‌کند. بنابراین باید از نظریه مشارکت (participation) به نظریه شراکت (partnership) رسید. بر اساس نظریه شراکت، دولت و مردم باید مانند دو شریک دارای منابع مشترک و با حقوق و اختیارات معین در تمام کارهای مربوط به توسعه و اداره امور کشاورزی کشور دوش به دوش همدیگر و هماهنگ با یکدیگر فعالیت کنند.

در نظریه شراکت هم دولت و هم مردم با هم کار می‌کنند. دولت آن چرا که مردم نمی‌تواند فراهم کند و یا درباره آن تصمیم بگیرند، فراهم می‌کند و یا برای آن تصمیم می‌گیرد و همزمان مردم محلی در چهارچوب تشکیلات اجتماعات محلی خود هر آنچه که می‌توانند فراهم می‌کنند و در مورد هر آنچه که بخواهند و بتوانند تصمیم می‌گیرند.

بنابراین باید پذیریم که پیاده‌سازی نظام حکمرانی کشاورزی و اجرای نظامات بهره برداری مشارکتی آبی و خاکی با تقویت نظام صنفی و تشکل‌های واقعی و ریشه دار کشاورزی امکان پذیر بوده و ارائه، تدوین و تهیه دستورالعمل‌ها، آئین‌نامه‌ها و استانداردهای لازم فنی و اجرایی، تنظیم تفاهم‌نامه‌های همکاری دولت و بخش خصوصی فقط با حضور تشکل‌های واقعی بخش کشاورزی که از سابقه ۵۰ ساله در حیات روستایی ایران برخوردارند، امکان پذیر خواهد بود.

بدون مشارکت کشاورزان و مردم نتیجه‌ای به غیر از آینده تروماتیک محیط‌زیست، تشدید منفی شدن بیلان آبی و سندرم کلوخه شدن و مرگ برگشت ناپذیر و فرونشست دشت‌ها، بالا بردن ناگزیر و تدریجی تعرفه‌های مصرف، تشکیل بازاری غیرعادلانه و سرزنش کشاورزان و نظام کشاورزی کشور به عنوان مقصر اصلی بحران‌های کشاورزی کشور به دنبال نخواهد داشت.

بی تردید تشکل‌های زنجیره تأمین، نوآوران و فعالان زنجیره ارزش و نظام صنفی کشاورزی، در آینده‌ای نزدیک نقش کلیدی در توسعه پایدار و مدیریت بهینه منابع پایه کشاورزی و نظام حکمرانی کشاورزی در ایران خواهند داشت.

ضرورت حکمرانی مردم محور

کوتاه سخن آنکه، موضوع بحران نظام بهره برداری کشاورزی در کشور پدیده‌ای فرا رشته‌ای است. بنابراین ضرورت همگرا کردن کشاورزان عضو شرکت‌های تعاونی تولید، نظام‌های صنفی کشاورزی، تشکل‌های آب بران و سهامداران عضو شرکت‌های سهامی زراعی با [ملاحظات] بوم‌شناختی (اکولوژیکی)، در نظام حمکرانی کشاورزی کشور بدون داشتن شناخت تفهمی مناسب از نظام‌های صنفی و اجتماعی روستایی و فهمی واقعگرا از جنبه‌های فنی مدیریت منابع پایه، قابل حصول نبوده و بدون معرفت مذکور نمی‌توانیم هادی برنامه‌ای شویم که ما را به طرحی جامع برای مدیریت پایدار منابع در کشاورزی ایران رهنمون نماید.

ما باید با درک ضرورت «نظام واژگانی و زبانی مشترک» بتوانیم الگوهای نظام‌های پایدار توسعه کشاورزی را ارائه و به پایداری منابع پایه، به واسطه هضم صورتبندی های متنوع در موقعیت‌های مختلف مدیریت منابع آب، شیوه‌های مختلف تولید، الگوهای کشت متکثر و تنوع زیستی واحدهای هیدرولوژیک (دشت‌ها) نائل شویم. راه حل محتوم، حرکت به سمت سیاست «نهادگرایی مثبت» استفاده از نهادهای باسابقه اصیل و ریشه دار بخش کشاورزی کشور در کنار نظام صنفی کشاورزی، «توسعه‌ی پایدار منابع خاکی و آبی»، «حکمرانی مردم محور» و حاکمیت شرکتی نوین به واسطه ایجاد سطح بالایی از اعتماد و بده‌بستان در شرکت‌های سهامی خاص و عام، زنجیره‌ها، تعاونی تولید روستایی و نظام صنفی کشاورزی ایران با دولت است.

در ذهنیت برنامه ریزان دولتی، سیاستگذاران و حتی برخی از محققان، کشاورزی صرفاً به مثابۀ یک بخش اقتصادی و یک فعالیت تولیدی بررسی شده، حال آنکه کشاورزی در مملکتی مثل ایران جز لاینفکی از جامعه روستایی است که خود یک مجموعه بسیار وسیع‌تر فرهنگی-سیاسی-اجتماعی به شمار می‌رود. پیامد این ذهنیت در چند دهه اخیر، معجونی بوده از انتظارات غیرواقعی و متناقض اقتصادی، سیاسی و عمرانی از کشاورزی و نیز از جامعه روستایی و کشاورزی بوده است که باید اصلاح گردد. کارکردهای نظام حکمرانی کشاورزی، ناظر بر اصول پنجگانه سیاستگذاری، تنظیم گری، تسهیلگری و ارائه کالاهای اساسی و خدمات مشخص است. اما پارامترهایی نظیر عدم کارآیی روش‌های دولت محور، شکست بازار، وجود انحصار، کنترل قدرت لابی فعالان پرنفوذ، سود بادآورده، عدم تقارن اطلاعات، سرکوب قیمتی، کلاهبرداری، فساد و نابرابری در قدرت چانه زنی، اطاله دادرسی و حل دعاوی، تخصیص بهینه و دستیابی به «بهینه پارتو» به صورت عادی محقق نمی‌شود، از این رو، نیاز به شکل گیری نهادهای تنظیم گر بخش خصوصی برای بهبود تخصیص منابع جهت جلوگیری از حاکمیت فضای آنارشیستی بر مناسبات اقتصادی-بازاری کشاورزی کشور نیاز امروز بخش است.

برای جهش تولید ما به ابتکارات نو و تأمین مالی نوآوری و سرمایه گذاری جسورانه یا انواع شتاب دهنده‌ها ( Accelerators)، نهادهای یاریگر کسب و کار(Angel investors )، تأمین مالی جمعی(Crowdfunding ) نیازمندیم. سیاستگزار کشاورزی باید بتواندگزینه‌های سرمایه‌گذاری جدیدی را برای رونق قراردادهای آتی و اختیار معامله در اختیار سرمایه‌گذاران، شرکت‌ها و نهادهای مالی قرار دهد. بنابراین باید سریعاً با برنامه ریزی جدید و طراحی تازه ای از ترکیب ویژگی‌های اوراق بدهی، سهام و اوراق مشتقه، ابزارها و امکانات مالی در اختیار بخش کشاورزی ایران را احصا و تقویم کرده و به دنبال اجرایی کردن آنها در جست‌وجوی تشکیل سبد هوشمندی از ابزارهای مالی در کشاورزی ایران بود. غذا «جوهر ژئوپلیتیک» است. هیچ نیاز انسانی اساسی‌تر از تضمین دسترسی به غذا و آب وجود ندارد، اما امروز منطقه خاور میانه با یک چالش سه گانه مواجه است: الگوهای آب و هوایی در حال ظهور خبر از آینده‌ای می‌دهند که در آن منابع آب زیر سطح پایداری قرار دارند. بحران مهاجران پناهنده و رشد سریع جمعیت امنیت غذایی را به خطر می‌اندازد و اتکای بیش از حد به منابع نفتی توانایی دولت‌ها را برای اقدام اثرگذار کاهش می‌دهد. چنانکه طی دهه‌ها، کمبود و استفاده ناکارآمد از آب موجب خشکسالی، شوری و آلودگی خاک، فرونشست زمین و مهاجرت روستایی شده است. این وضعیت مستلزم تفکر جدید در مورد تاب آوری و پایداری نظام‌های بهره برداری، جذب سرمایه، پذیرش فناوری مقیاس پذیر و تحول اساسی و جهش تولید کشاورزی به کمک بخش خصوصی است. امروز هر گونه جهش در تولید کشاورزی با صادرات پایدار و حوزه بازرگانی و تجارت کشاورزی نیز گره خورده است. همچنین اینکه ادامه نوسانات شدید و روند صعودی قیمت‌ها می‌تواند تهدیدی جدی برای امنیت غذایی در کشور باشد، به ویژه با مکرر شدن رویدادهای شدید جوی و سایر اثرات و پیامدهای تغییرات آب و هوایی این مسئله حادتر خواهد شد. بنابراین سیاست گذاران باید نقش سرمایه داران و تجار بخش خصوصی را در کشاورزی به یاری صکوک قابل استفاده در حوزه صادرات محصولات کشاورزی (شامل استصناع، مضاربه، مشارکت، مرابحه، اجاره و جعاله) افزایش دهند، همکاری‌های منطقه‌ای را با دیپلماسی غذا تقویت کنند و سرمایه گذاری در تولید پایدار را افزایش دهند تا انعطاف پذیری بیشتری در بازار محصولات کشاورزی ایجاد نمایند.

مشارکت بیشتر بخش خصوصی در زنجیره‌ای تأمین و ارزش مواد غذایی می‌تواند از تلاش‌های دولت برای اطمینان از انعطاف پذیری زنجیره تأمین مواد غذایی حمایت کند. اکنون بسیاری از دولت‌ها توانسته‌اند با تدوین و تصویب قوانین نهادی تولید و تجارت قراردادی مانند توسعه یک سیستم پولی-مالی انعطاف پذیر و قراردادهای مشارکتی (مشارکت مدنی، مشارکت حقوقی، مضاربه، مزارعه، تسهیم سود، مشارکت در سرمایه، خطوط اعتباری، استصناع و کمک‌های فنی) و تشکیل سبدی هوشمندانه‌تری از امکانات مالی مانند (اوراق آتی، اوراق مشتقه، اوراق رهنی، صکوک، گواهی سپرده و اوراق مشارکت) برای بخش کشاورزی تا حدودی کمبود تسهیلات سرمایه در گردش را که کشاورزان، تجار، پردازنده‌ها، عمدتاً تولیدکنندگان و خرده فروشان با آن مواجه هستند، کاهش دهند. از سوی دیگر، تعمیق همکاری‌های منطقه‌ای اتاق‌های مشترک بازرگانی و ترویج گفت و گو در مورد مسائل امنیت غذایی به ایجاد درک درست از وضعیت کشاورزی کشور و جلوگیری از غافلگیری کمک می‌کند.

افزایش نقش بخش خصوصی در تجارت کشاورزی مبتنی بر سازوکارهای بازار – به ویژه اجازه دادن به بخش خصوصی برای واردات کالا و تکنولوژی – می‌تواند کاستی‌ها و زیان تولید داخلی را جبران کند و دسترسی به کالاهای اساسی مقرون به صرفه را در کشورهای واردکننده بهبود بخشد. این امر نوسانات قیمت را به حداقل رسانده و منجر به کاهش قیمت در مزارع داخلی و خرده فروشی و نهایتاً قیمت‌های منصفانه برای مصرف کنندگان نهایی خواهد شد.